История финансового органа
Д. А. Коростелев
КРАТКИЙ ИСТОРИЧЕСКИЙ ОЧЕРК СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ФИНАНСОВОГО УПРАВЛЕНИЯ НА КАМЧАТКЕ (XVIII – XX ВВ.)
Анализ становления и развития финансового управления на местах, оценка преемственности такого управления, характеристика финансовых органов в различные исторические периоды, выявление положительного исторического опыта работы прежних институтов финансового управления для применения в современных условиях – все это требует своего тщательного изучения.
Собранный и обобщенный историко-правовой материал может быть использован в учебном процессе, в частности при изучении курсов «Государственные и муниципальные финансы» и «Бюджетная система Российской Федерации», при написании дипломных, курсовых работ и рефератов, а также представлять интерес для законодателей и работников финансовых органов Камчатки.
Исторические источники о финансовом управлении на Камчатке за рассматриваемый период многочисленны. Прежде всего, отметим материалы архивов РГАДА, РГИА ДВ и ГАКК. Актовый материал содержится в Полном собрании законов Российской империи (ПСЗРИ) и в Своде законов Российской империи (СЗРИ). Значительный интерес представляют в ГАКК фонды финансовых отделов Камчатского окрисполкома (Ф. Р-81, 1926–1930 гг.) и Корякского окрисполкома (Ф. Р-171, 1931–1939 гг.), а также Финансового управления администрации Камчатской области (Ф. Р-307, 1934–1999 гг.). Часть материалов для исследования получена автором в ходе финансовых проверок в районах Камчатского края.
Начало финансовому управлению на Камчатке было положено одновременно с вхождением территории полуострова в состав России. В 1699 – 1704 гг. была создана первая учетная документация Камчатки – ясачные книги, в которых отражался сбор различных мехов – ясака – дани, с чертами принудительной меновой торговой сделки (4). В ясачные окладные книги заносились поименно все ясачные плательщики с определенным ясачным окладом. Эти книги велись в камчатских острогах и ясачных зимовьях не только с указанием, кто, чем и сколько платит в данный момент, но, самое главное, с указанием, сколько плательщик должен будет внести ясака в будущем. Так фиксировалось количество не только собранного, но и планируемого ясака, и, следовательно, теоретически центральные и местные органы управления Камчаткой могли бороться с экономическими злоупотреблениями и имели возможность планировать будущие доходы, а значит, и расходы.
Правовая основа, обеспечивающая контроль за финансовым управлением, была заложена в воеводских наказах (инструкциях), данных приказчикам, в соответствии с которыми новым приказчикам надлежало старых «считать». По результатам полной ревизии служебных дел предшественника, приняв остроги и рассчитав сменяемого, новый приказчик Камчатки должен был официально известить об этом вышестоящее руководство с приложением «росписного списка» всего принятого казенного имущества. Другой экземпляр списка использовался в дальнейшем уже при расчете приказчика по смене его со службы.
Между тем, стоит признать, что в XVIII в. на Камчатке полноценная практика проведения «счетов» в силу целого ряда причин не получила должного развития, и с точки зрения финансового управления особого значения не имела.
Ход дальнейших событий в обеспечении финансового управления на Камчатке неразрывно связан с последующим этапом достаточно долгого и непростого становления на полуострове специализированного органа – территориального казначейства. Предположительно, камчатское казначейство было образовано в октябре 1784 г. – в феврале 1785 г., когда в столице Камчатки тех лет – Нижнекамчатске были сформированы предусмотренные «Учреждениями для управления губерний Российской империи» уездные органы управления (5).
Однако, несмотря на то, что полномочия, порядок деятельности и отчетность камчатского казначейства соответствовали общим установленным правилам и формам, для территориального казначейства был сделан ряд существенных исключений – его деятельность фактически была подчинена начальнику Камчатки. Это лишало Министерство финансов России возможности непосредственно контролировать выполнение распоряжений (6).
В 1851 г. вышло положение об управлении Камчатской областью. На Камчатке была образована самостоятельная область во главе с военным губернатором. При областном правлении состояли: экзекутор (должностное лицо, заведующее хозяйственной частью, исполнявшее функции казначея), советник, два столоначальника с помощниками, бухгалтер с помощником, контролер с помощником и журналист (должностное лицо, делавшее ежедневные записи в специальных книгах — журналах) (8).
Важно отметить, что в 1852 – 1853 гг. в Санкт-Петербурге на заседаниях Адмиралтейского Совета обсуждались проекты по организации на Камчатке местного контроля, в том числе вариант учреждения Совета при камчатском губернаторе, в который бы вошли: старшие чины Петропавловского порта, а также чиновник от Государственного контроля и доверенные лица от Сената и Синода. Однако какого-либо конкретного решения принято не было.
Во второй половине XIX в. управление Камчаткой упростилось до предела, все областные учреждения (в том числе и казначейство) были переведены в Николаевск. Камчатка на период более чем полувека стала глубоким захолустьем, забытой окраиной России. Хронический недостаток средств на освоение и отсутствие объективной информации о положении дел в «северных округах» вынуждали правительство мириться с определенной финансовой самостоятельностью местной администрации.
Между тем, в начале XX в. угроза экономического захвата Камчатки японцами и неутешительные итоги русско-японской войны (1904 – 1905 гг.) заставили царское правительство опять обратить внимание на свою восточную территорию. Для финансовых ревизий на Камчатку стали командироваться чиновники Приморского областного правления, а в 1909 г. был назначен постоянный представитель органа государственного финансового контроля – Амурской контрольной палаты – младший ревизор (фактический контролер).
Однако начавшаяся в 1914 г. Первая мировая война и последующие за ней революционные события приостановили процесс формирования системы государственного финансового контроля в регионе вплоть до 1920-х гг.
15 ноября 1922 г. декретом ВЦИК Дальневосточная республика была преобразована в Дальневосточную область РСФСР. В ее состав вошла Камчатская губерния. Власть на Камчатке сосредоточилась в руках губернского бюро РКП(б). 12 января 1923 г. был создан губернский финансовый отдел, с которого началось формирование финансового аппарата Камчатки. В то время отсутствовали ясные перспективы роли и места финансов в условиях новой политической реальности. Большевики, пришедшие к власти, не имели достаточных знаний и опыта производственной и хозяйственно-финансовой деятельности. Сохранившиеся элементы дореволюционной системы финансового управления были парализованы (1).
Впрочем, были люди, считавшие своим долгом продолжать финансовую работу на Камчатке в условиях постоянной смены власти и сопутствующей этому неразберихи. Таким, например, был казначей Константин Борейша – честный и порядочный человек, который согласился подписать выпущенные в 1920 г. областные кредитные знаки с оговоркой «под давлением» (2, с. 24).
Местный бюджет в период становления советской власти на Камчатке был обусловлен перестройкой финансовой политики. Формирование финансовой системы советской Камчатки проходило в сложных условиях разрухи, обесценивания валюты, отсутствия финансовых кадров. Первые местные бюджеты Камчатки отражают сумму трудностей, вставших перед органами власти в процессе создания (в форме местных бюджетов) финансовой базы местного хозяйства и культурного строительства (3).
В задачи создаваемых местных финансовых органов входило: заведование местными финансами; проведение, начисление и взимание местных налогов и сборов; рассмотрение решений в пределах, установленных законом, по ходатайствам об отсрочке, рассрочке снижения недоимок и возврат местных налогов и сборов; введение окладного счетоводства по местным налогам.
В бюджете Камчатской области 1930-х – 1941 гг. большое значение имели неналоговые доходы, поступавшие в виде отчислений от прибылей с хозяйства, находящегося в местном подчинении. Налоговая система продолжала развиваться в сторону централизованного распределения, а институт налоговой службы трансформировался в сторону финансовой инспекции, контролировавшей централизованное распределение государственного бюджета (7).
Очевидная тенденция государственного управления в предвоенные годы – это усиливающаяся централизация в управлении хозяйством. В связи с этим камчатские финансовые органы на местах в 1940 г. проводят централизацию бухгалтерского учета всех отделов и учреждений, состоящих на районных бюджетах.
Великая Отечественная война внесла изменения в областную финансовую систему. В 1943 г. Камчатская область не имела утвержденного годового местного бюджета. Расходы производились на основании утвержденных квартальных планов. В военные годы финансисты Камчатки проводили тщательный налоговый учет, строго следили за поступлением в бюджет разового сбора на рынках, контролировали выполнение планов по производству продукции и товарообороту, выявляли случаи нелегальной деятельности кустарей, организовывали размещение военного займа.
После Великой Отечественной войны областная финансовая система претерпела дальнейшие изменения. Финансовыми отделами была налажена система учета многодетных и одиноких матерей, выплаты им государственных пособий, награждение орденами «Материнская Слава» и медалями «Медаль материнства». Финансовые органы контролировали соблюдение льгот, определенных государством для инвалидов войны, военнослужащих и членов их семей.
Местные бюджеты области в годы послевоенных пятилеток исходили из финансовой системы страны. XIX съезд КПСС 1952 г. постановил: «усилить контроль рублем со стороны финансовых органов за выполнением планов и соблюдением режима экономии». В этой связи Контрольно-ревизионным управлением Минфина РСФСР по Камчатской области (создано 20 сентября 1938 г.) активизировалась работа по борьбе с хищениями государственных средств и имущества.
С переходом государственных предприятий в 1967 г. на новую систему планирования и экономического стимулирования промышленного производства важным показателем хозяйственной деятельности становится прибыль. Повышается эффективность использования резервов предприятий, что способствует росту финансовых ресурсов и превышению запланированного объема доходов бюджета. Основной функцией финансовых органов (в частности, секторов государственных доходов) в 1970-е годы является контроль за пополнением доходной части бюджетов за счет отчислений из прибыли предприятий, выполнением предприятиями заданий по дополнительному выпуску товаров народного потребления, соблюдением строгого режима экономии. В связи с этим значительно возросла роль контрольно-ревизионной работы, контроля за правильным расходованием бюджетных средств, выявления случаев растрат и хищений.
В 1985 г. во время перестройки механизма управления общественным производством предусматривалось существенное расширение прав местных Советов народных депутатов в сфере развития региональной производственной и социальной инфраструктуры. Данные того времени говорят о том, что основной объем финансовых ресурсов в Камчатской области создается в сфере материального производства. Кроме того, бюджет области должен был согласовываться с отчислениями в фонд социального страхования и соцобеспечения. В связи с индивидуально-трудовой деятельностью и появлением первых кооперативов финансовые органы стали уделять особое внимание налогам с населения. В бюджет стало больше поступать денег от реализации государственного займа и лотерей.
Важно заметить, что изъятие части финансовых ресурсов, образованных на территории Камчатской области, для нужд союзного и республиканского бюджетов было объективно необходимо, поскольку территория традиционно ассигновалась централизованно (на финансирование капитальных вложений, на текущее содержание подведомственных организаций непроизводственной сферы).
В целом, обзор финансового управления в советское время показывает, что вместо налогов в Камчатской области практиковалось административное изъятие прибыли и перераспределение ее через государственный бюджет.
Экономические и политические преобразования в Российской Федерации в начале 1990-х гг. привели к существенной перестройке системы финансовых органов на Камчатке. 1990-е годы – это сложный период становления новых социально-экономических отношений: бюджетное устройство страны кардинально изменилось (прекратил свое существование государственный бюджет СССР, возникла трехуровневая бюджетная система РФ, состоящая из равноправных элементов – федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов), финансы региона оказались в состоянии глубокого кризиса, массовый характер приобрело неденежное исполнение бюджетов. Все это потребовало от камчатских финансистов титанических усилий, профессионализма, порой неординарных подходов в решении финансовых проблем. Необходим был переход к принципиально иной идеологии выстраивания межбюджетных отношений – делить не деньги, а полномочия, что в свою очередь требовало пересмотра ставших привычными подходов.
В 1990 г. заведование налоговыми поступлениями в соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 24 января 1990 г. «О государственной налоговой службе» было передано государственной налоговой службе Министерства финансов СССР, в том числе ее территориальным подразделениям по Камчатской области. К ним перешли функции финансовых органов, касающиеся вопросов налогообложения.
В марте 1993 г. свою деятельность начало осуществлять Управление федерального казначейства Министерства финансов РФ по Камчатской области. С 1994 г. в Управлении стали образовываться отделы и началось комплектование их работниками. Одновременно проводилась работа по образованию отделений федерального казначейства. Первым было образовано отделение федерального казначейства в городе Петропавловске-Камчатском (1 января 1994 г.), а 25 января 1994 г. – отделение федерального казначейства в Елизовском районе.
Заметим, что на протяжении всего период своего развития менялись так же структура, статус и задачи главного финансового органа Камчатки. Например, с сентября 2001 г. по январь 2008 г. областной финансовый орган именовался Департамент финансов и бюджетной политики администрации Камчатской области (до этого Финансовое управление администрации). В настоящее время, в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа, в соответствии со структурой краевых органов исполнительной власти финансовая политика в регионе осуществляется Министерством финансов Камчатского края, которое является правопреемником финансовых органов Корякского автономного округа и Камчатской области.
В разные периоды истории финансовый орган Камчатского края (Камчатской области) возглавляли: И. Ф. Голованов (1923 г.), В. И. Картакай (1923 – 1925 гг.), М. М. Рябцов (1925 – 1926 гг.), Н. С. Усов (1926 – 1928 гг.), Агафонов (1929 – 1930 гг.), Ветров (1930 – 1931 гг.), Интель (1932 г.), Г. В. Луконин (1933 – 1935 гг.), В. П. Писковитин (1935 – 1937 гг.), М. К. Глухов (1938 г.), П. Ф. Камчатов (1938 – 1940 гг.), М. М. Синцов (1940 – 1949 гг.), Ф. И. Никонов (1950 – 1958 гг.), К. А. Кривоносов (1959 – 1978 гг.), В. П. Игнатов (1978 – 1981 гг.), Б. И. Нетесов (1981 – 1987 гг.), Л. Н. Андрейко (1987 – 1990 гг.), Я. В. Алмазов (1993 – 1998 гг.), а с октября 1998 года – Н. М. Пархоменко (9, с.144).
Сегодня финансисты Камчатского края, как и работники всех финансовых органов страны, трудятся в условиях реализации сразу нескольких общегосударственных реформ, прежде всего межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года, а также повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года.
Но какие бы сложные и важные задачи не стояли перед этими людьми, можно с уверенностью говорить о том, что качества камчатских финансистов, такие как целеустремленность, неравнодушие, подлинно государственное отношение к делу, будут залогом успеха во всех начинаниях.
Литература:
1. Анисимов А. Л., Потоцкая Л. В. Финансовые органы на Дальнем Востоке в 1917-1920 гг. // Из истории гражданской войны на Дальнем Востоке (1918-1922 гг.). Сб. науч. ст. Вып. 4. Хабаровск: краевой краеведческий музей, 2004. – С. 24-53.
2. История и тенденции развития банковской системы Камчатской области // под ред. Г. С. Солдатова, А. В. Конжеровской. – Петропавловск-Камчатский, 2000. – 102 с.
3. Камчатка (1922 – 1926 гг.) : прил. 1 // Отчет Дальневосточного исполнительного комитета за 1925-26 год. / под ред. М. П. Копытина, П. Е. Терлецкого. - Хабаровск, 1927. - Прил. 1: Финансовая работа. – С. 21-25.
4. Коростелев Д. А. «И привез нашей великого государя казны, что он собрал в Камчадальской землице…» [О первых ясачных книгах и размерах ясака на Камчатке в начале XVIII века] // «О Камчатской земле написано…». Материалы XXIII Крашенинниковских чтений. – Петропавловск-Камчатский: Камчатская областная библиотека. – 2006. – С. 145-149.
5. Коростелев Д. А. Камчатское казначейство: период становления (1784-1834) // «Камчатка разными народами обитаема». Материалы XXIV Крашенинниковских чтений. – Петропавловск-Камчатский: Камчатская областная библиотека. – 2007. – С. 116-119.
6. Коростелев Д. А. О Петропавловском окружном казначействе 1850-1856 гг. // «Камчатка: события, люди». Материалы XXV Крашенинниковских чтений. – Петропавловск-Камчатский: Камчатская краевая научная библиотека. – 2008. – С. 122-125.
7. Коростелев Д. А. Финансово-бюджетная инспекция Камчатки (1930-е гг.) // «Люди великого долга». Материалы XXVI Крашенинниковских чтений. – Петропавловск-Камчатский: Камчатская краевая научная библиотека. – 2009. – С. 123-131.
8. Коростелев Д. А. Из истории осуществления государственного финансового контроля на Камчатке в XVIII – начале XX вв. // Вопросы истории Камчатки. – Вып. 4. – Петропавловск-Камчатский: Новая книга. – 2009. – С. 299-358.
9. Смышляев А. А. Ясак и деньги. Финансовые органы Камчатки: история и современность. – Петропавловск-Камчатский: Новая книга. – 2006. – 172 с.
